降伏直後から、日本政府部内では、いずれ連合国側から、大日本帝国憲法の改正が求められるであろうことを予想していた。しかし、憲法改正は緊急の課題であるとは考えられていなかった。
日本政府によって、それが緊急の課題であると捉えられたのは、1945年（昭和20年）10月4日のことである。この日、マッカーサーは、東久邇宮内閣の国務大臣であった近衛文麿に、憲法改正を示唆した（昭和20年10月4日付「近衛国務相、「マックアーサー」元帥会談録」[4]）。
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なお、この日、総司令部は、治安維持法の廃止、政治犯の即時釈放、天皇制批判の自由化、思想警察の全廃など、いわゆる「自由の指令」の実施を日本政府に命じた。翌5日、東久邇宮内閣は、この指令を実行できないとして総辞職し、9日に幣原喜重郎内閣が成立する。
同11日、幣原首相が新任の挨拶のためマッカーサーを訪ねた際にも、マッカーサーから口頭で「憲法ノ自由主義化」の必要を指摘された（昭和20年10月11日付「幣原首相ニ対シ表明セル「マクアーサー」意見」[5]）。
先にマッカーサーから憲法改正の示唆を受けた近衛（東久邇宮内閣の総辞職後は内大臣府御用掛）は、政治学者の高木八尺・東京帝国大学教授、京都から招いた憲法学者の佐々木惣一（10月13日内大臣府御用掛に任命）、ジャーナリストの松本重治らとともに、憲法改正の調査を開始した。10月8日には、近衛は高木らとともに総司令部政治顧問のジョージ・アチソンと会談して助言を請い、「個人的で非公式なコメント」として12項目に及ぶ憲法の問題点の指摘や改正の指示を受けた。また、近衛らの作業と並行して、幣原内閣は、松本烝治・国務大臣を委員長とする憲法問題調査委員会（松本委員会）を設置して、憲法改正の調査研究を開始した（10月13日閣議了解、10月25日設置。）。
こうして、内閣と内大臣府の双方で、それぞれ憲法改正の調査活動が進められることとなった。このうち、近衛らの調査に対しては、近衛自身の戦争責任や、閣外であり憲法外の機関である内大臣府で憲法改正作業を行うことに対する憲法上の疑義などが問題視されて、批判が高まった。11月1日、総司令部は「近衛は憲法改正のために選任されたのではない」として、マッカーサーが近衛に伝えた憲法改正作業の指示は、近衛個人に対してではなく、日本政府に対して行ったものであるとの声明を発表した。これにより、近衛らの調査活動は頓挫したものの、近衛らは作業をつづけ、11月22日に近衛案（「帝国憲法ノ改正ニ関シ考査シテ得タル結果ノ要綱」[6]）、11月24日に佐々木案（「帝国憲法改正ノ必要」[7]）をそれぞれ天皇に奉答した（なお、総司令部の指示により、11月24日に内大臣府は廃止された。）。